美国的工业基础：动员潜力·第五

作者：哈诺德·J·克莱姆 ·美国

出自————《经济动员准备》

出自————《现代军事理论》

　　 工业动员计划的确定，有两个初始要素：(1)确定动员状态下的生产需求，(2)确定哪些设施可随时满足这些需求。生产需求的决策应来自于：对国家安全威胁的性质和程度的评估；对付这种(些)威胁的战略计划。确定如何以及从何处满足生产需求，则依赖于对国家整个生产能力和全部生产设施的了解，及这些设施满足紧急生产需求的准备程度。由此可见，一个国家的“工业动员基础”最终受制于两个因素：(1)在动员初期工业生产的运行状况及活力，(2)工业动员准备计划是否适当。

　　 第一节 20世纪80年代美国

　　 工业基础的状况 [ 注：本章主要依据下列材料写成：阿尔顿·斯莱：《空军司令部关于国防工业基础问题的报告》，1981年11月13日提呈第96届国会众议院武装部队委员会第二次全体会议；《商务周报》1980年6月30日特刊所载专题文章，《美国的重新工业化》，众议院武装部队委员会“国防工业基础”小组的报告《失调的国防工业基础；对危机的来临尚未作好准备》(华盛顿，政府出版办公室，1980年12月31日)。 ]

　　 自1865年以来的百多年中，美国一直享有一种真正的国家财富──它的工业基础。但到了80年代初期，由于在维护这个工业基础方面忽视投资或投资不当，美国正面临困境。与其它一些国家相比，美国工业生产率已显著下降，并逐渐失去了它在国际国内市场上的竞争能力。在美国，最现代化和生产效率最高的企业再也见不到了。近年来，其它一些工业国一直在增加对研究和发展的投资，其结果是，到了60年代后期，它们开始在基础性生产方面与美国进行有效的竞争。

　　 80年代美国工业能力的下降程度显而易见，因此，美国工业在过去的10到15年里在世界经济中丧失了竞争力。即使在60年代，欧洲和日本的经济重建之后，美国产品的输出量仍占工业国家输出总量的1/4强，并占有本国市场的98%。但从那以后，美国不仅在国内外市场上所占份额逐渐缩小，而且这种下降趋势还在加速发展。70年代，美国丧失了它在世界市场中所占份额的23%，而60年代则只下降了16%。国内市场的情况也大致如此。

　　 在美国工业能力下降的过程中，几乎没有哪一个工业部门能够幸免于难，甚至那些有大量产品出口的产业到了80年代也减少了它们在世界市场中所占的份额，其中包括那些属于研究创新和技术上充当“开路先锋”的工业部门，如电子工业，化学工业，机器制造工业等。美国其它一些高技术公司，如制药、飞机制造等的竞争力也开始减弱。1962年，美国药品占有世界市场的27.6%，而到1930年只剩下15%。虽然美国的飞机制造业仍有较强的竞争力，但在70年代，它在世界市场上所占的份额仍从66%跌到了58%(表1)。飞机制造业是美国得以保持国防系统技术优势的主要支柱之一，也是其国防工业基础的核心部分。市场份额的不断丢失对国家安全有着重大的潜在影响，因为丧失市场同时意味着一个国家在处于紧急状态时丧失所需的各种生产能力、能量和技术。

　　 机械进出口方面的贸易顺差仍给人以深刻的印象，1979年达到了创纪录的167亿美元。然而只有计算机工业仍然保持了近20年来的地位。即使在这方面，美国也受到了日本的强大压力。曾经是美国出口的一张王牌的纺织机械工业，现在却进入贸易赤字的行列。美国在世界纺织机械总出口量中所占份额已不到7%，而1962年则占到15%以上。1980年，美国厂商只给国内市场提供了54%的纺织机械，与其形成鲜明对照的是，1962年此份额是93%。所以，可以不无讽刺地说，虽然纺织工业仍是能够成功地对竞争压力作出反应的少数几个工业部门之一，但是，它的技术现代化却主要是使用外国的设备来完成的。

　　 [ 注：数据来源：商业部 ☆：估计数 ]

表2 美国主要工业部门在世界市场上遭受的沉重打击

　　 [ 注：引自：《美国的重新工业化》商业周刊特刊(1980年1月30日)第8页。 ]

　　 在金属加工机械方面，美国败在联邦德国之手。60年代初，这两个国家还几乎是平分秋色，在世界总出口量中各占1/3的份额，而到1980年，美国所占的份额下降到21%，而联邦德国的份额则上升到40%。

　　 同时，美国机床制造业在国内市场竞争中的失败也引人注目。过去的10年中，国内市场上金属成型机(床)的销售总额中，美国货所占比例从93%降为75%，在金属切削机(床)方面，这个比例由89%降为74%而在60年代，这两—方面的比例数均为97%。

　　 造成美国工业在世界市场上丧失竞争能力的原因，人们可以举出许多，但最重要的原因有两条：(1)对新厂和新设备投资不足，(2)对科技方面的投资下降。

1980年，美国工厂的平均厂龄为20年，比德国和日本工厂的平均厂龄分别大8至10年以上。这是由于德国和日本都比美国更多地从国民生产总值中拨出钱来投资于新厂，新设备的结果。事实上，在70年代末，美国用于购置新的现代化设备的投资额在国民生产总值中所占的百分比，已低于所有工业化国家。同时，用于更新改造生产工具的投资比例下降，也是造成整个劳动生产率增长速度减慢的重要原因之一。

　　 美国钢铁工业是现代化改造失败的一个突出例证。50年代后期，美国仍在建造平炉，而此时日本却在兴建使用氧气顶吹转炉的新型工厂。具有讽刺意味的是，这种新型的冶炼炉却是由美国人发明的。仅仅由于贸易保护主义，采取了“自动”配额制和限制价格的作法，才使得美国钢铁业在70年代末保住了本国市场的85%。1979年，美国钢铁联合公司关闭了15处生产设施，宣称它们“毫无竞争能力。”

　　 1977年，伯利恒钢铁公司关闭了它在约翰斯顿，纽约等地的主要工厂，因为利润下降已使这些工厂失去了经济上的生存力，为其现代化改造和控制污染而追加投资已毫无意义。 [ 注：同上 ] 事实上，从1966年起，当国外厂商成为国内钢铁消费工业部门的供应者，从而使共和钢铁公司沦为三等企业时，美国钢铁业就看到大祸临头的凶兆了。 [ 注：同上 ]

　　 大钢铁企业及汽车、轮胎和其它一些工业部门的重要厂家不断关闭，引人注目地表明，在保持工厂现代化以对付国外竞争方面的管理工作进行得实在太差。它表明，数十年来美国采取了这样一种政策：集中全力在短期内获得最大利润，而忽视了长远后果。1978年更新全美制造业所有技术上过时的设备所需费用，估计高达1260亿美元左右，其中钢铁业占25%。 [ 注：同上 ] 实际上，在美国整个工业界中钢铁业是现代化改造不力的最明显的部门。但钢铁业的代表们却把工厂缺乏现代化归咎于：(1)人为的钢铁销售低价格，(2)受到政府补贴的外国钢铁的涌入，(3)环境保沪法吸走了现代化改造的资金，(4)无法通过折旧或实际上的减税来收回投资。另一方面，经营分析家们又指责落后的管理、狭隘的地、方主义以及现实的结算方法和财政决算制度，使钢铁业金玉其外，败絮其中。他们还指责钢铁公司过分照顾投资者。例如，在70年代的后半期，美国钢铁公司和伯利恒钢铁公司分别把当年收益的72%和83%作为年度的股票红利分发出去，这样，留给企业现代化改造的资金必然所剩无几。当然，如上所述，绝大多数重工业部门，包括钢铁业，都抗议污染控制条例耗竭了他们有限的资本。

　　 与美国工业界刘工厂现代化改造不力相伴而行的，还有技术研究投资的明显下降。过去许多年中，美国曾在研究和发展方面投以巨资，并无可争议地保持着世界第一的领先地位。仅在本世纪内，美国就发明了飞机、电视、计算机等新技术。但近年来，越来越多的证据表明，美国工业的创新能力──把理论和设想转化为商品和用于生产过程──衰退了。最令人不安的情况是，自60年代中期以来，用于研究和发展的资金减少了。正是研究和发展工作大力促进了生产和加工中的革新，并使这些革新产生商业效果。在过去的15年中，美国对于研究和发展的投资确确实实地减少了。从1964年到1978年，美国用于研究与发展(军用和民用)的拨款在国民生产总值中所占的比重由2.1%降为1.6%，大约下降了24%。与此相反，苏联同期此项拨款的百分比却上升了21%，它们实际科研开支的绝对数已超过美国。 [ 注：斯莱《空军司令部报告》，第四章第11、12、24页。 ] 同时，美国在西方的竞争对手们也大力增加研究与发展投资。例如，西德和日本都提高了科研经费在国民生产总值中的比例，并逐渐接近美国的水平。极为重要的是，这两个国家研究与发展预算中几乎没有用于国防项目的。与此相反，在1981年美国财政支出预算中，国防科研费高达170亿美元，约占整个联邦科研预算的45%。 [ 注：统计数字摘自《美国的重新工业化》第6、17、18、17、8—9、10页。 ]

　　 这些数字仅仅说明了事情的一部分。近年来，美国还严重地忽视对基础科学的研究。通货膨胀，管理不善，政府条例等，共同促使企业往短期见效的应用研究项目上投资，而不往那些创新的基础科学研究项目上投资。1960年至1974年间，工业界把用于基础科学研究的投资削减了一半──从占科研预算酌8%降为4%──以后一直保持在这个水平。

　　 专利的批准数量常用来作为衡量发明活动和评价基础科学研究水平的另一指示器。从1960年到1979年，美国专利局批准的属于美国公民或美国机构所有的专利数量下降了21%；另一方面，从1960年到1970年，美国专利局批准的属于外国机构或外国人所有的专利数量增长了10%，而1970年到1979年又增长了11%。

　　 与研究发展投资下降有关的问题是技术转移。当美国曾是新技术的主要发明者时，多少年中，无数新技术通过各种渠道转移到国外，到了友邦盟国，也到了敌对国家。事实上可以这么说，美国用本国人民的钱进行公开的科学技术研究，以造福于包括苏联在内的世界各国。毫无疑问，苏联和其他许多国家都处心积虑地图谋从美国的科研成果中获得最大的好处，其手段有时是公开的，但更多的是利用非法手段和非法技术进行偷窃。

　　 美国的研究发展制度使其本身成为一个易于受损的目标。它提倡公开而自由地交换科技情报，这一点在对研制军用武器系统至关重要的高科技领域中更是如此，然而在高科技领域中往往很难区分什么与国防有关，什么与国防无关。近年来，美国已采取多种措施防止技术外流，特别是通过出口管制法及其修正案来进行限制。1983年春，政府宣布决心制止高技术非法外流，里根总统提出了出口管制法修正案，对违反出口限制的美国公司将给予更严厉的惩处。他建议将下列文字写进法案：“关键性商品和技术资料的外流将极大地增加其它国家的军事潜力，这种外流会损害美国及其盟友的国家安全，从而在实际上迫使它们增加国防预算。” [ 注：《里根要求控制战略出口》华盛顿邮报1983年4月6日。 ] 另外，他还请求国会授权政府禁止将敏感材料售予外国驻美使馆的人员，因为这些人可设法在买到这些产品和情报资料后，通过外交渠道运出美国，从而不受出口管制法的限制。总统进一步要求国会授权其本人与日本及欧洲盟国谈判，要它们尊重美国的出口管制法。这样做的目的在于对付目前对出口管制的广泛批评。现在已有许多机密性的器材和资料流往这些盟国，而出口管制法对此无能为力。

　　 当然，技术外流是个令人进退两难的棘手问题，很难找出有效的解决办法。没有相对自由的科技情报交换，不论是美国的工业界还是支持自由世界体系国家的工业界都无法有效地进行生产。美国的政治制度和政府体系，美国社会的性质以及美国生产方式的企业化特性，都自然而然地要求科技情报广泛而公开地向社会开放，这必然使许多科技情报资料，无论是国防的还是商业的，得以流入敌手。从某种角度来说，技术外流所引起的进退两难，是自由世界社会结构固有弱点的一种表现。

　　 第二节 劳动生产率和产品质量下降

　　 到1980年，对新厂和新设备投资减少以及对研究与发展—拨款下降的情况，极大地影响了劳动生产率的增长速度。在50年代和60年代前期，美国劳动生产率的增长速度相当高，而到了60年代后期和70年代，劳动生产率的增长速度便降低了，其中1973至1979年间的情况尤其坏。1980年，美国的全员劳动生产率，特别是制造业的劳动生产率的增长速度，是西方各主要工业国家中最低的。在过去的20年中，美国全员劳动生产率的年平均增长速度已降到1.5%，而同期，日本为7%，意大利接近5%，法国和西德都在4%左右。 [ 注：斯莱《空军司令部报告》，第6页；另见《美国的重新工业化》，第10页。 ] 在制造业中，美国劳动生产率的年均增长速度是2.5%，日本为8%，意大利超过6%，法国和西德则超过5%。美国制造业的某些部门也曾有过较好的记录，例如汽车业在1973年至1978年间达到年均增长3.9%，但其它部门的情况不妙。在某些重要的生产部门，如发动机、发电机、粗铝和钢铁，甚至出现了每一人工小时产量的负增长。 [ 注：统计数字摘自《美国的重新工业化》第6、17、18、17、8—9、10页。 ]

　　 应当指出，在80年代初期，美国仍保持着生产能力世界第一的绝对地位。 [ 注：众议院武装部队委员会报告《失调的国防工业基础》第16页。 ] 然而，就在美国保持着世界头号经济强国地位之时，其它工业国家──特别是日本和西德──正迅速地追赶上来。50年代，日本每个劳动者创造的国内生产总值只有美国每个劳动者所创造的16%，西德为40% [ 注：统计数字摘自《美国的重新工业化》，第10页。 ] 到1973年，这个比例变为55%和74；而到1979年又变为66%和88%。有迹象表明，到80年代中期，西德的全员劳动生产率将超过美国，而日本亦将追上美国。 [ 注：同上 ]

　　 80年代初，令人沮丧的劳动生产率和糟糕的产品质量，使美国工业蒙受了利润和名声的双重损失，同时每年也造成了美国对外贸易的巨额逆差。尽管在过去的岁月里，美国产品因质量优异而享誉全球，但今天，许多产品的世界质量标准已由外国来确定。尽人皆知，日本小汽车占领美国市场便是这股浪潮中的一个典型例证。美国曾是汽车工业的开拓者，并在国际国内市场称雄多年。但到1980年，日本的卡车和小汽车的产量和销量都超过于美国。在70年代的10年中，美国汽车市场上日本货所占的份额从3.7%。跃升到19.5%，而在1980年，所有进口的外国汽车总共占有美国市场的27%。日本汽车在美国畅销的原因不仅仅是省油和价廉，在美国消费者心目中，日本汽车性能可靠，质量上乘，这才是最主要的因素，虽然美国厂家也能生产出廉价的汽车，但从返修率的统计数字中可以看出，这些廉价汽车的质量并不尽如人意。

　　 另一个显而易见的领域，是美国制造厂商让出的家用电器市场。1960年美国市场上95%的收音机和电视机是本国生产的，到了1979年，外国输入的产品占领了50%以上的市场。而到1980年，美国已不再出产收音机，而黑白电视机也几乎全是外来货。不仅美国产的彩电多用进口元件组装，而且越来越多的日本公司到美国设厂以逃避“市场配额销售协定”的限制。日本人能占领美国彩电市场的原因不在于他们的廉价劳动力，而在于他们的高超管理和先进技术。录像机已成为美国企业竞争精神萎靡不振的象征。美国人发明了录像机，而白白让日本人拿去稍加改进便大量生产。

　　 80年代初，日本人在半导体市场上的迅速崛起，形成挑战之势，日益引起人们的关注。半导体元件和设备已成为支撑美国国防的重要支柱，因为许多美军装备中有大量的集成电路和晶体管，虽然美国仍然保持着半导体工业的世界领先地位，但人们担心它是否具有长期维持市场的能力。1979年，美国厂家缺乏应付大批定货的能力，日本人便乘虚大举侵入美国市场。 [ 注：众议院武装部队委员会报告《失调的国防工业基础》第16页。 ] 接着日本制造商又夺取了约半数的集成电路市场──计算机记忆芯片。实际上，到1980年底，许多美国半导体公司正依靠从日本进口的芯片来制造其记忆元器件，并发现使用廉价的日本货有利可图。更有甚者，原由美国完成的半导体设备的组装工作量中的90%，现已由海外来完成──在香港，台湾、新加坡、马米西亚和菲律宾。从关心美国国防的角度着想，这种依赖海外劳力组装与国防有紧密联系的设备所引起的危险，恰与国家依赖从国外输入稀有重要战略原料相似。 [ 注：同上 ]

　　 在本世纪的前半期，日本以生产劣质产品而著称于世。但后来，日本的工业家们改弦更张，走上了以质量取胜的道路。在美国质量专家的指导下，他们掀起了一个以大规模员工培训为中心的质量革命。这个运动初始于最高管理层，最后深入触及到每个员工。高质量成为国家目标，结果他们在许多生产线上，以最低的价格创造了最高的质量，他们在产品的最初设计阶段便强调高质量，以便将以后可能出现的问题减少到最低程度。在生产流水线上，他们衡量次品率的标准是百万分比。而美国仍采用百分比的衡量标准。 [ 注：斯莱《空军司令部报告》，第四章第11、12、24页。 ] 日本的这种做法，连同这种做法背后的管理原理，于80年代深刻地影响了美国和其它一些国家。事实上，前面提及的管理原理涉及管理的各个方面，例如，对于行将衰败的产业，日本人总是毫不犹豫地承担起责任，并决心改变其面貌。

　　 必须指出，归根到底，工业生产得以进行和发展的基础还是人，在80年代初期，美国的劳动大军从总体上说，仍是世界上最优秀的。但不容否认，最近20余年来，这支大军正在不断衰退。事实上，美国的工业基础已染上了慢性疾患，长期遭受着缺乏各种技术人才之病痛的折磨。美国不仅缺乏用于保持国家高工业水平所需的教授、科学家和技术的专门人才，而且也缺乏在车间里操作工具干活、拿出最后产品的熟练工人。

　　 80年代初美国工业最缺乏的是工科人才，造成这种现象的主要原因是学校不能按照社会需要培养出足够的毕业生。1980年，美国工科院校的毕业生只及苏联的1/6 [ 注：阿尔顿·斯等《国防部和军事展望》，提交“改善美国国防工业基础、增强国家安全”会议的论文，哈佛大学，1982年5月11日，第4—5页；又见斯莱《空军司令部报告》第12—17页。 ] ，苏联每年有近30万名高校毕业生，其中近20万人学的是与国防密切相关的工程专业。同时，人口只及美国一半的日本，每年培养出的工程师的数量却也超过了美国，在日本，20%的学士学位和40%的硕士学位授予工科学生，而在美国，这两类可比的数值均只占5%。此外，日本近半数的高级职员具有工科学位。

　　 很多人批评说，美国之所以存在这些问题，毛病始出于中、小学。他们批评美国中、小学课程设置不当，不如其它国家。在西德，3年级就开自然科学课，5年级开始学几何、物理、化学。7年级时有代数课，11年级又有代数函数和微分课。德国的高中毕业生都学过微积分、概率论、统计学和矢量分析，而这些课程在美国大学2年级还没讲完。据报道，苏联中、小学的自然科学和数学课程的数量质量，比世界上其它任何国家中、小学的都要好。6年级和7年级就有了代数和几何，8年级到10年级上高等代数和三角几何，微积分也是500万苏联高中学生所学的课程之一。所有苏联高中毕业生都要学完5年的物理课、四年的化学课(包括1年有机化学课)和4年的生物课。 [ 注：阿尔顿·斯等《国防部和军事展望》，提交“改善美国国防工业基础、增强国家安全”会议的论文，哈佛大学，1982年5月11日，第7页。 ]

　　 到1980年，缺乏熟练生产工人和技术工人，对美国工业来说已经成为十分严重的问题。以美国整体生产过程的柱石──机床和精密机械制造工业为例，尽管这个部门拥有多种多样先进而昂贵的机器设备，但它真正的财富还是那些技艺高超、富于创新精神的机器制造者和操作者。然而，80年代初，熟练工人的缺乏使美国的机械工业不能及时迅速地满足国内定货的需要，于是许多美国工业用户的目光便纷纷转向国外。与此同时，美国的机床机械公司也从国外大量雇佣熟练工人。

　　 总之，在80年代，熟练工人和专业人员的缺乏，使美国工业基础的各种问题更趋复杂化。除非这些问题得到令人满意的解决，否则，政府的各级负责官员将为此受到全国范围的严厉批评。

　　 第三节 稀有重要战略原料短缺

　　 到1980年，美国缺乏稀有重要战略原料，因此必须依靠无把握的外国来源以获得这些原料，这构成了对美国工业基础的某种威胁，削弱了美国工业对大量国防需求和总动员需求作出反应的能力。过去，美国工业原材料的生产量曾大于消费需要量，美国是一个原材料净出口国。但在1950年前后，美国原材料生产形势开始恶化，以后几十年，并越来越依赖于从国外进口原材料。例如80年代，美国经济最必需的40种矿石中，20多种50%以上的需要量要靠国外提供。 [ 注：众议院武装部队委员会报告《失调的国防工业基础》，第25页。 ] 如此严重的依赖程度，使美国极易受诸如石油输出国组织之类的外国原料生产联合体的损害。石油输出国组织在70年代的所作所为，给严重依赖石油进口的美国造成极大的危害，它导致物价上涨、物资短缺、通货膨胀、美元贬值、外贸赤字扩大以及经济的全面停滞。这不过是最广为人知的一个例子，类似的情况还多得很。

　　 有几种重要的稀有战略原料的主要蕴藏地和生产地，位于世界的两个地区，苏联和南部非洲。这个两个地区拥有世界已探明的总储量中：锰矿99%，钒97%，铬96%，金刚石87%，蛭石60%，莹石、铁矿、石棉、铀50%；扎伊尔和赞比亚则提供世界钴总需求量的65%。于是，80年代的美国在战略上的脆弱性就显而易见了。一方面，美国只得主要从政治，经济动荡的南部非洲国家进口重要的战略稀有原料；另一方面，苏联(美国在国际上的主要竞争对手)控制着剩余的稀有战略原料矿产。

　　 80年代有人认为，美国如此依靠从国外进口稀有战略原料，实际上对平衡有利。他们指出，首先，从国外进口通常比较便宜，这样就可节省下本国的资源以满足其它方面的需要。其次，从国外进口可免除开采本国资源所需的研究、发展和其它“初期开发”费用。再次，从国外进口来得快，可早日投入使用，速见成效。最后，国外来源实际上比国内来源更稳定，更不易中断。 [ 注：罗伯特·赫尔曼：《国防工业合作的国际性》，第10一11页。(参见：阿尔顿·斯等《国防部和军事展望》，提交“改善美国国防工业基础、增强国家安全”会议的论文，哈佛大学，1982年5月11日，第4—5页) ] 尽管有人会争辩说，在战时，和与外国公司谈判相比，美国政府能更充分地与本国公司谈妥条件。但是，和平时期的情况却有很大不同，正因如此，才会有上述看法。

　　 如第四章所述，1946年的《战略和稀有原料储备法》规定，美国必须储备充足的战略和稀有原料，以满足全国紧急状态条件下3年耗费的需要。1946年至1960年间，美国积极购买了大量储备原料。然而到了1962年，却认为已有的储备量太大，于是在随后的几年中，被认为超过修正储备指标的大量存货被陆续售出。1946至1979年间，储备政策多次变化，许多具体项目的储备指标也多次修改。从1964年到1975年，某些原料，如铜、铝、镍等的存货几乎被清理拍卖一空。其后果是，到了1980年，许多对美国安全至关重要的原料的贮存量大大低于需求指标，在62种材料和金属中，有60%未达到指标要求。计划要求储备价值180亿美元的原材料，而实际库存只值130亿美元。而在这130亿美元的库存中，只有70亿美元的东西是所需的，其它60亿美元的东西则被认为超过了国家安全的需要。 [ 注：众议院武装部队委员会报告《失调的国防工业基础》，第29页。 ]

　　 战略原料储备状况恶化不仅是由于管理不善，或国会没有拨款，购货所需资金本应来自出售库存所得的款项。六七十年代抛售了大量库存，而所得款项多用于平衡联邦预算。抛售库存所得的款项没有用来购买急需的钴、钛、铂、钮，而作为一般资金转拨给财政部挪作它用。除了石棉、钻石、轴承、小金刚石模等的储备量略有增加外，1960年以来绝大多数战略原料的储备量都没有增加。

　　 储备稀有战略原料的主要作用在于，当国家处于紧急动员状态时，这些原料的供应一旦出现短缺，便可调用。另外在战争环境中，物资储备可以节约组织原料的时间，可以节省人力、能源和生产能力等，也可以减轻机械不足，采掘、运输等给其他方面增加的压力。某一权威人士曾提出报告说， [ 注：约翰·D·摩根，《昔日是序幕：战略物资与国防工业基础》防务管理杂志，1982年春季号。 ] 就80年代初的情况而言，不用说大规模动员，仅稍稍扩大目前国防生产的规模，便会严重影响数量有限的稀有战略原料库存。制造高性能军用武器装备时需要投入这些原料，以保证这些装备在比通常民用装备远为恶劣的使用条件下正常工作。美国最先进的F—15和F—16战斗机所使用的F—100型涡轮风扇式发动机的生产，充分表明了军用装备对稀有原料大量需求的状况。制造一台此型发动机要耗费14,030磅原材料，所有这些原材料都属于稀有物资和战略物资，计有：钛5,366磅，镍5,204磅、铬1,656磅。钴910磅，铝720磅、铌171磅、钽3磅。除了铬以外所有其它原料的储备量都远不能满足要求。在制造发动机各种零部件的过程中，要耗费和损失大量的原材料。组装成型后的发动机总重只有3,020磅，这意味着，在制造过程中，原材料的耗损量几乎要占总投入量的80%。

　　 在1980年就美国国防工业基础问题而举行的国会听证会上有人指出，近年来美国外交政策中的许多方面不利于国家从国外进口稀有战略原料 [ 注：众议院武装部队委员会报告《失调的国防工业基础》，第27页。 ] 。许多向美国输出重要矿石的国家正纷纷要求建立某种新的国际经济秩序，将外国产业国有化、没收或征收。并谋求扩大卖方在市场上的支配力量。结果，很少有西方国家投资于这些富有矿藏的不发达国家的采矿业。今后，美国的外交政策应更加重视强调保护美国的合法经济权益，并就与外国交往制定一个经济战略，进而从国际往来角度更好地保障从国外进口矿产。

　　 人们还指责说，多年来国家对开发国内矿产资源所作努力不够。全美土地中的约1/3(7.5亿英亩左右)为国家所有。这些地方具有良好储矿前景，但基本上没有进行矿业开发，只在不到600万英亩的土地上进行了探采。在能否于国有土地上开发矿业的问题上，政府犯了根本性的错误──它的种种政策日甚一日地限制和打击了探矿和采矿工业。一份被人引用的1974年的研究报告指出，在现有矿业法规定之下，矿业发展在2/3的国有土地上被禁止或受到限制。此外，发展矿业还要遇到数不胜数的联邦条例限制，当时就有大约20个联邦机构颁发的约80种不同的法案、条例，直接或间接地影响国内除石油以外的各矿业部门。它们包括土地管理和使用方面的若干限制，例如，《保持大气洁净法》，《联邦水流污染控制法》、《荒地法》、《联邦土地政策和管理法》、《地表矿控制和开采法》等。一言以蔽之，繁复的规定手续，政府要求上报的无数数据，以及环保、安全和健康等方面的种种苛刻规定，已汇集成巨大的压力，极大地阻碍了国内公司进行新的矿产开发或扩大矿业生产。

　　 鉴于在开采国内非石油性战略、稀有矿产方面，没有正式、全面、统一的国家政策，国会于1980年通过了《国家矿产资源政策、研究和发展法》， [ 注：《公共法》96—479，1980年10月21日。 ] 宣称这是“为促使充足而稳定地获得保持国家安全、经济发展、社会福利和工业生产所必需的矿产而制定的一项长远性国家政策,“但需”充分注意在资源生产、能源使用、环境保护、自然资源保留和社会需求之间保持长期的平衡”。此法案要求总统就国家矿产资源政策的贯彻和实施向国会提出规划报告，此规划应包括具体计划和预算建议(包括组织机构)，以便；(1)由总统(下属的执行部门)提出政策分析和决策方案；(2)就用于满足国家安全、经济、工业和社会其它部门所需的矿产情况，如何保持充足和稳定的原料供应及若原料供应发生短缺或中断会给工业和经济造成何种影响等问题进行远期分析；(3)继续就联邦矿产资源计划与私营机构进行磋商；(4)由内阁一级集中协调。

　　 在法案通过之后，成立了一个以内政部部长为主席的自然资源和环境保护内阁级委员会。从此，国家矿产资源政策的制定和实施便通过此委员会进行协调。1982年4月，里根总统向国会提交了政府用以改进美国在矿产资源方面存在问题的规划和计划。 [ 注：白宫：国家矿产资源规划，致国会的报告(华盛顿：政府出版，办公室，1982年4月5日) ] 此规划的最大突破在于使人们更容易从政府保护性法令之下得以使用国有土地，并使这些土地便于勘探和开采。报告强调指出，联邦的土地是“一个对于国计民生至关重要的、尚未充分开发的、巨大的资源宝库”。鉴于这些土地中的很大一部分现在尚未对探矿采矿开大门──它们受到“陈腐的和不必要的苛规”的限制──该计划要求管理部门对过去禁止开发的地区进行重新审查，并“取消那些陈旧的禁令”。报告认为，《联邦土地政策和管理法案》恰当地给予了联邦土地管理机构以保护国有土地的方针原则，但没有必要彻底禁止采矿及其它一些活动。此计划认可了内政部提出的有关荒地的提案，──此提案将禁止在本世纪末以前开发某些地区。然而，它允许总统在“国家紧急需要时”下令开发这些荒野之地。该计划要求取消那些妨碍国内矿业生产的“过分苛刻的，不必要的”条例和规定，并要求调节税收以鼓励私人研究和发展矿业生产。

　　 此外，计划还要求扎扎实实地积累国家储备──更新目前的库存，并申请增加诸如钴，锰之类矿产的必要储量。在过去20年中，已执行了第一期大规模采购储存计划，在这样的基础上，政府要求国会授权进一步采购对国防和国家安全必需的矿产原料以充实库存，同时出售目前库存中的多余部分。报告还建议用以货易货的方式进口矿产来充实库存，这样做对国家最为有利。最后，一批专家还要着手检查库存中的稀有战略原料，这种检查对于确保库存原料的质量是必需的。

　　 值得注意的是，计划还表明：管理的目的在于提高《国防资源法》和《国防优先法》的实施效果，并促进政府部门和工业界之间就上述两法的原则和收益达成进一步谅解。为达到这个目的，国防部将继续加强它的教育计划，扩大到各大司令部和采购订货参谋人员，并包括合同管理部门以及国防生产承包商。商业部(工业资源管理办公室)将同国防部合作，加强与工业界的协调──而工业界已开设数个有关《国防资源法》和《国防优先法》的“训练讲习班”。

　　 第四节 工业动员准备计划

　　 众所周知，一个健康而充满活力的工业基础，是构成美国国家力量和威慑态势的一个主要因素。当国家进入战时紧急状态时，工业基础对国家的价值，从根本上说就在于它是否有能力顺利而及时地将平时正常的生产转入战时生产轨道，以达到国家战时的各项目标。“工业动员准备计划”(简称“工业准备计划”)及其附属的各项子计划的要旨，就是保证美国工业具备此种能力。80年代，工业准备计划中的各项责权广为分散地由各政府部门分别承担。联邦紧急管理署负责计划的总协调，而许多具体计划则由商业、内政、能源、劳工、运输、国防诸部负责。例如，根据有关的总统行政命令， [ 注：见《总统行政命令》第11490号，1969年10月26日，经修正后为第12148号，1979年7月20日。 ] 商业部负责拟制国家应急计划和发展准备计划中的下列部分：各种物资的生产和分配、生产厂家的使用安排(不含国防部所属和所管理的厂家)，控制所有建筑材料，向大型工矿企业提供除石油、电力和矿石之外的一切物资保障。其职责包括：(1)估测民用方面对重要原料、设备和产品的紧急需求；(2)确定哪些是对国防全局有重要作用的工业设施；(3)分析和鉴定对国家安全和国家生存有重大作用的工业部门的生产能力；(4)管理全国范围的国防物资并安排优先次序。与此同时，内政部负责拟制国家应急计划和发展准备计划中的下列部分：矿石、石油、天然气、电力、供水。而国防部则专门负责拟制工业准备计划中有关支援武装部队作战能力的部分，包括：(1)会同工业界制定为满足紧急需求的特定军用装备的生产和采购计划；(2)分析存在的问题，采取必要的补救措施，以保证维持一个充足的国防生产基础；(3)协助商业部确定对国防有重要作用的工业设施；(4)对联邦紧急管理署组建和扩大一个全国性的紧急生产系统的工作，提供咨询和其它帮助。 [ 注：由国防部继续探讨工业准备计划，见第六章。 ]

　　 为满足国防紧急状态需要而制定工业准备计划的重要前提之一是情况判断，特别要对可能的预警时间，冲突的基本性质及冲突可能持续多久等问题，有相对明确一致的看法。六七十年代，工业准备计划几乎无人重视，因为当时盛行“短期战争”的观点。如前所述，朝鲜战争以后的年代中，人们对工业准备计划方案的兴趣，以及接替政府各部门全面负责这一工作的机构的威望都日益下降。只是由于新近成立的联邦紧急管理署，并由于1981年在里根总统积极支持下成立的高级别的紧急准备管理委员会(该委员会提出了为持久战做准备的全面动员方案)，工业准备计划的构想才得以新生。这样，80年代初，工业准备计划方面的工作开始有所进展。然而，该计划的主要部分还只是由一些缺乏内在联系的分散篇章捏合而成，尚未形成一个统一的整体。最近举行的动员演习表明，计划的许多方面不尽合理。 [ 注：约翰·费亚尔卡：《“金光闪闪”演习的严酷教训》，陆军杂志1980年4月，第14—18页；《五角大楼代号为“骄傲精神”的演，习：没有什么值得骄傲》，《参数》杂志第10期，1981年3月，第38—41页。 ] 1983年，在认识到工业准备计划中实际存在的种种缺陷之后，紧急动员准备委员会下属的，以商业部牵头的“工业动员”小组，加入了政策阐述和计划指导工作的行列，以推进国家全面工业准备计划的制定。

　　 同时，联邦政府已采取或正在规划的某些行动，从广义上说，亦被视为对工业准备工作的巨大支持。上面所提到的一切，当然都旨在促进国内的物资生产。同时，从整体来看，现政府的经济和财政政策也旨在使美国工业恢复活力，使之在国际市场上比其它工业化国家有更强的竞争力。里根政府把迅速改变过去50年中占主导地位的经济思想作为基本目标，同时它还对联邦财政支出和税收政策作了改革，并试图取消工业界认为过于苛刻的某些条例。已制定的一些税收法规条款，将大大刺激工业界进行新的科研开发，而加速折旧的规定则可望全面促进工厂和设备的现代化改造。

　　 1982年8月生效的《机器设备制造工业临战转产计划》，是一个专门为加强美国工业能力以适应完成动员准备需要的重要计划。这个计划由一个以联邦紧急管理署牵头的联合工作小组制定，小组中有来自商业部、国防部、能源部和行政管理总局的代表。此计划规定，届时制造厂家将加速向防务合同商交付机器设备，以缩短动员时期从定货到交货之间的周期，此事体现了政府和工业界之间的携手合作。

　　 此计划通过一些附件确定了具体实施办法，这些附件是由联邦政府代表和机器设备制造业代表共同签署的书面协议。在协议中，制造厂家保证，(当处于紧急状态时)按收到转产计划定货单生产事先确定的各种必需的机器设备。协议概述了资金和预付款项的安排，并保证优先供应完成定货必需的各种原材料和部件。在紧急状态宣布之前，预付款分文不拨，协议也不能生效。发出定货单之前，任何一方均可随时退出协议。按计划生产的机器设备中的大多数将直接送给防务合同商，并以惯常商业销售方式成交。即使生产量超出防务实际所需量，政府也保证收购按合同生产出来的全部机器设备，办法是在找到新买主之前，政府按市场零售价的90%付款。

　　 可以预料，在国家处于紧急状态时，此计划将有力地保证机器设备制造业极为迅速地作出反应，并能使制造厂家、防务承包商和政府三方同时受益，就像过去已实际经历过的国家动员时的情形一样。

　　 80年代初对美国工业动员的一个有利因素，是美国闲置生产能力的增长。1982年底，美国制造业的开工率估计为69.8%(1980年为79.1%)，其中粗加工部分开工率为66.4%(1980年为了8.5%)，精加工部分开工率为71.6%(1980年为79.4%)。 [ 注：《总统经济报告》(华盛顿：政府出版办公室，1983年2月)第213页，表E一45。 ] 然而，上述统计数字所表明的美国工业开工不足加剧的情况，部分原因是八十年代初美国经济暂时性衰退所致，应当指出，在过去的20年中，整个工业的年平均开工率均在80%以上。

　　 事实证明。美国的工业基础正在不断坏蚀，然而这种坏蚀所产生的影响却不易确定和衡量。如果有一个可以用来测定工业反应速度和反应能力的明确的需求表，那就可以更为明确地看出问题存在的程度。对衰退的美国工业基础和战略原料储备不足等问题，为什么只采取了某些象征性的措施，其重要原因之一就是缺少这种需求表。可是应当指出，近年来由于资源竞争，在满足工业生产当前需求后，其它部分的调配被置于相对靠后的地位。人们重视提高当前部队战备程度、应急能力、持续作战能力和现代化水平，而忽视运用现有资源改善整个工业基础，以满足全国紧急动员时的需要，这已形成了一种倾向。在过去的岁月里，美国工业满足紧急状态需要的能力和速度相当不错，我们相信，在充分考虑了近年来美国工业竞争能力下降这一因素之后，美国工业基础仍能很好地应付未来的挑战。